Эксклюзив
Чернышов Михаил Михайлович
14 апреля 2015
3461

Михаил Чернышов: О проблемах в бюджетной системе Российской Федерации

О проблемах в Бюджетной системе РФ я обращался на имя Президента Российской Федерации Д.А. Медведева в апреле 2011 года и на имя Президента Российской Федерации В.В. Путина в апреле 2013 года.

Ответы на указанные обращения получил из Минфина России. При этом ответы были написаны рядовыми сотрудниками названного Министерства и утверждены начальниками отделов. Ответы меня не устроили.

Считаю, что на настоящее время положение дел в Бюджетной системе РФ еще больше усугубилось, так как Минфин России продолжает создавать условия для нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств.

При составлении проекта и утверждении федерального бюджета отсутствует логика прохождения этого документа. Вступление в силу федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период фактически определяется приказом Минфина России о бюджетной классификации, который издается после подписания закона о федеральном бюджете Президентом Российской Федерации.

Так, Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» № 384-ФЗ датируется 1 декабря 2014 г., а приказ Минфин России № 150н «О внесении изменений в указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденный приказом Минфина РФ от 1 июля 2013 г. № 65н» датируется 16 декабря 2014 г.

По логике Минфин России (и это именно так) федеральный закон о федеральном бюджете невозможно выполнять без названного приказа № 150н,
который издан, повторяю, после подписания закона о федеральном бюджете Президентом Российской Федерации.

В связи с этим сформулирую несколько вопросов.

Почему разница в оплате труда ректора и в оплате труда профессора ВУЗа составляет 20 и более раз?

Почему разница в оплате труда главного врача больницы и в оплате труда медицинской сестры составляет 20 и более раз?

А это разница в оплате труда в одном учреждении.

Почему минимальная пенсия в России не превышает 6000 рублей?

Почему стоимость строительства одного километра дороги в России дороже, чем в европейский странах и Китае в несколько раз?

Почему стоимость строительства одинаковых домов в разных, но близких по климатическим условиям регионах России, отличается в несколько раз?

Нынешнее негативное положение дел в исполнении расходной части бюджетов Бюджетной системы РФ сложилось после введения так называемой бюджетной классификации в 2005 году, т.е. с федерального бюджета на 2006 год.

Известно, что положения бюджетной классификации были заимствованы в Европе. Но до сих пор российские авторы бюджетной классификации в лице работников Минфина России так в ней и не разобрались.

Замысел бюджетной классификации понятен, но Минфин России все перевернул с ног на голову.

Приказ по бюджетной классификации должен представлять собой некий технический документ, в котором финансово-экономический понятиям (признакам) присваиваются цифровые коды.

Должны кодироваться бюджетные ассигнования, выделяемые на исполнение расходных обязательств, по отраслям и подотраслям экономики, целевым статьям расходов, видам расходов, операциям сектора государственного управления.

Несистемность и непрозрачность в этом вопросе начинается с понятийного уровня. Нет понимания даже того, что же является предметом бюджетной классификации.

В целом же существует методологическая проблема: нет понимания разницы между отраслью экономики и отраслевым министерством, нет понимания разницы между классификационным признаком, например, образование и правовым актом по образованию, нет понимания разницы между экономическим содержанием разных бюджетных ассигнований. Начиная с бюджета 2006 года в расходной части федерального бюджета не показывались ни расходные обязательства, ни бюджетные ассигнования, выделяемые на их финансовое обеспечение.

На самом же деле ничего особенного в бюджетной классификации нет, если подойти к решению этого вопроса методологически правильно.

Это обычная классификационная задача, подобная задаче «логистика склада». Представим себе комплекс складских помещений. Секторы складского комплекса – отрасли экономики, складские помещения – подотрасли экономики, далее идут в каждом складе стеллажи, полки и т.д.

Водитель привезет груз к тому складскому комплексу, в котором хранятся соответствующие товары. Основанием для выгрузки будут сопроводительные документы. В федеральном бюджете их называют расходными обязательствами в виде федеральных законов, Указов Президента Российской Федерации,
постановлений Правительства РФ. А складироваться они будут по классификационным признакам складского комплекса.

Так что товары разного вида можно сравнить с бюджетными ассигнованиями разного вида.

То есть каждому бюджетному ассигнованию, выделяемому на исполнение расходного обязательства, можно сказать, присваивается определенный цифровой код сектора складского комплекса, складского помещения, стеллажа, полки.

Таким образом, на полки складского комплекса, условно говоря, можно разложить бюджетные ассигнования бюджетов разных уровней: федерального, регионального, местного.

А вот история, которая продолжается, к сожалению, уже десятый год с 2006 года.

Первый же опыт применения бюджетной классификации стал неправильным, расходы бюджета стали планироваться по классификационным признакам бюджетной классификации.

Указывались классификационные признаки разделов, подразделов, целевых статей, видов расходов и их цифровые коды.

Работники Минфина России не поняли главного: а что же является предметом бюджетной классификации, что классифицируется?

А классифицироваться должны бюджетные ассигнования, выделяемые на исполнение расходных обязательств. То есть цифровыми кодами отмечаются бюджетные ассигнования на основании классификационных признаков правовых актов, на исполнение которых они выделяются, по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов.

Наименования бюджетных ассигнований приведены в статьях 69 – 83 Бюджетного кодекса РФ, а порядок планирования расходной части бюджета по расходным обязательствам изложен в статье 174.2 Бюджетного кодекса РФ.
Но, видимо, ни первого, ни второго в Минфине России не знают и не понимают.

Поэтому получилось так, что расходные обязательства и бюджетные ассигнования из расходной части бюджета были исключены, всё заменили классификационные признаки и цифровые коды бюджетной классификации.

После принятия федерального бюджета издавался приказ Минфина России о бюджетной классификации, в котором показывались расходные обязательства в виде нормативных правовых актов. Бюджетные же ассигнования нигде не показывались.

О чем дальше можно говорить? А можно говорить только о полном игнорировании Бюджетного кодекса РФ со стороны Минфина России.

И в таком виде федеральный бюджет принимался несколько лет.

С указанного времени началась путаница в расходной части бюджетов Бюджетной системы РФ. Фактически были созданы условия для нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств на федеральном, региональной и местном уровнях власти.

При таком планировании бюджетов, когда средства стали выделяться на классификационные признаки бюджетной классификации, не представляется возможным сделать анализ расходов бюджета.

В условиях, когда отрасли экономики стали увязываться с отраслевыми министерствами, в аналитической части расходов стали отражаться средства, выделяемые не на отрасли экономики по отраслевым министерствам, а на отраслевые министерства.

Например, средства на образование выделяются не только по линии министерства образования, а и по линии министерства культуры, министерства здравоохранения.

По логике же Минфина России получается так, если нет, например, министерства спорта, то в стране нет и спорта.

Привожу это в качестве примера со слов Президента Российской Федерации В.В. Путина на одной из пресс-конференций, когда он решил ввести в составе Правительства РФ министерство спорта. Но в то время министр финансов А.Л. Кудрин ответил ему, что такое министерство ввести нельзя по причине отсутствия бюджетной классификации для этого министерства, так как приказ по бюджетной классификации издавался после принятия закона о федеральном бюджете.

Такая отрасль экономики, как спорт, при отсутствии министерства спорта должна быть в бюджетной классификации. При таком условии следовало ввести только код главного распорядителя бюджетных средств.

В итоге федеральный бюджет, а по примеру федерального бюджета и бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований, стали закрытыми. Направления расходования бюджетных средств можно узнать только из приказа по бюджетной классификации, который принимается финансовым органом после утверждения закона о бюджете высшим должностным лицом субъекта права.

Законодательные (представительные) органы власти стали голосовать не за бюджетные ассигнования, выделяемые на исполнение расходных обязательств, а за классификационные признаки бюджетной классификации и за суммы бюджетных средств.

Чтобы была понятна разница, представим себе следующее.

Давайте условно уберем все классификационные признаки (словарное содержание) бюджетной классификации и цифровые коды бюджетной классификации. В таблице расходной части бюджета останутся только суммы денежных средств. Но на что они выделены и в каком виде выделены, совершенно непонятно.

Если же расходную часть планировать по бюджетным ассигнованиям, выделяемым на исполнение расходных обязательств, то как правовые акты – расходные обязательства, так и наименования расходных обязательств останутся в таблице расходной части бюджета.

Что же в итоге такого планирования бюджетов Бюджетной системы РФ получила наша страна?

Если правовые акты оказались ненужными для планирования расходной части бюджетов, то страна получила хаос в государственном и муниципальном бюджетном праве.

Особенно негативно это сказалось на местном самоуправлении в России.

Как может работать местное самоуправление в России, если в муниципальных образованиях не принимаются правовые акты по вопросам местного значения по причине их ненадобности для планирования расходной части бюджета.

Сколько выездных заседаний Государственного Совета Российской Федерации было проведено под руководством Президента Российской Федерации В.В. Путина, но улучшения в работе местного самоуправления в России так и нет.

Следовательно, в России не работает муниципальное бюджетное право. Следовательно, муниципальные органы власти не знают бюджетных и иных задач, которые они должны выполнять в своей повседневной деятельности.

Как могут работать органы исполнительной власти в субъектах РФ, если нет правовых актов, определяющих конкретные задачи чиновников субъектов РФ, которые они должны выполнять.

Страна вступила к началу десятых годов в системный кризис государственного и муниципального бюджетного права.

Но на этом все не закончилось.

Министерство финансов России продолжало проводить так называемую бюджетную реформу при всяком отсутствии здравого смысла, в ущерб нашему государству и народу.

У «реформаторов» был свой смысл, он заключался в том, чтобы сломать сложившийся уклад в образовании, медицинском обслуживании, социальной защите населения.

К сожалению, память людей коротка, а сколько «порезано» по живому при переходе на подушевое финансирование в сельской местности, в результате чего люди вынуждены были покидать места своего постоянного проживания. Как все это называть?

Очередным ударом по Бюджетной системе РФ явился Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

В результате принятия этого Федерального закона были убраны правила расходования полученных бюджетных ассигнований в виде субсидий в бюджетных учреждениях России. Когда-то была так называемая тарифная сетка.
В настоящее же время порядок расходования бюджетных средств на заработную плату работникам учреждения определяет руководитель учреждения по своему усмотрению.

Вот в чем причина таких различий в оплате труда ректора и профессора ВУЗа, главного врача и медицинской сестры больницы. Фактически все зависит от решения руководителя учреждения. Складывается впечатление, что главным по замыслу Минфина России является то, чтобы руководитель учреждения обеспечил повиновение подчиненных разными подачками, угрозой увольнений и т.п.

Жаловаться при таком положении дел не на кого, все находится в пределах закона. Остается только одно – задать вопрос Президенту Российской Федерации В.В. Путину на очередной пресс-конференции. Такое право у нашего народа есть, а вот на достойную заработную плату, достойную пенсию по старости нет, а это уже нарушение положений Конституции Российской Федерации.

Пишу и всегда вспоминаю слова Президента Российской Федерации
В.В. Путина, когда он говорит, что для Л. Троцкого был важен не результат, а процесс. Представляется, что это в полной мере относится к Минфину России. Главным для этого федерального ведомства является поддерживать постоянный процесс «реформирования» Бюджетной системы РФ, результат же не важен, время все спишет. Забыли же все про переход на подушевое финансирование, забыли же все о ряде так и не исполненных программ по курортам Северного Кавказа, лизинга в сельском хозяйстве.

В 2013 году Минфин России придумало новую «реформу», так называемый программный бюджет, который был впервые принят по такой методике на 2014 года и плановый период.

В бюджетной классификации есть такие классификационные признаки, как программы и подпрограммы, вот они то и послужили для такого предложения Минфина России. Все это было подано, как какое-то выдающееся решение для упорядочения бюджетной системы в России. Однако решение о переходе на программный бюджет было принято на основании неправильного вывода, то есть на основании одного из классификационных признаков бюджетной классификации. Как это называть?

Но на самом деле – это очередная путаница, которая привела к недостатку средств уже на этапе составления проекта федерального бюджета в 2013 году на 2014 году и к неисполнению бюджетов всех уровней по расходам. Практически все субъекты РФ исполнили бюджеты 2014 года с большим дефицитом.

Самое же главное заключается в том, что составление бюджета по такой методике привело к нарушению статьи 4 Конституции Российской Федерации, в пункте 2 которой говорится: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации».

О каком верховенстве федеральных законов можно говорить, если ни один из них не отражен в расходной части федерального бюджета?

Получился правовой парадокс: теперь в содержание программ входят федеральные законы, то есть федеральные законы учитываются так, как это посчитает нужным Правительство Российской Федерации.

И с таким федеральным бюджетом согласна Государственная Дума Российской Федерации. Мне же представляется, что приняв такой федеральный бюджет, Государственная Дума Российской Федерации согласилась с тем, что верховенство власти перешло к Правительству Российской Федерации.

Проведем анализ действующего федерального бюджета.

Как уже отмечалось, ни одного федерального закона или Указа Президента Российской Федерации в расходной части бюджета в качестве расходного обязательства не показывается.

Теперь в расходной части федерального бюджета в качестве расходных обязательств стали показываться так называемые программы. Но по ним много вопросов.

В качестве примера возьмем в таблице ведомственной структуры в расходов расходы по линии Федеральной службы по надзору в сфере природопользования.

В первой строке приведены расходы на обеспечение функций государственных органов, в том числе территориальных органов, в рамках подпрограммы «Регулирование качества окружающей среды» государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012 - 2020 годы (Закупка товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд).

Указанные расходы кодируются 06 разделом и 03 подразделом бюджетной классификации.

Сразу возникает вопрос.

Почему обеспечение функций государственных органов кодируется разделом 06 бюджетной классификации? Они должны кодироваться кодом 01 – «Общегосударственные вопросы», который аккумулирует расходы на общегосударственные вопросы, специфика которых не позволяет отнести их на соответствующие разделы и подразделы классификации расходов, в том числе расходы на обеспечение деятельности главы государства - Президента Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и главы администрации муниципального образования, расходы на обеспечение соответствующих органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, а также учреждений, обеспечивающих деятельность указанных должностных лиц и органов.

Получается, что государственный орган управления котируется кодом отрасли, что позволяет иметь за счет отраслевого финансирования неограниченное количество чиновников. Вот она причина такого большого количества чиновников в России.

Совершенно непонятна такая формулировка расходов и по линии Федерального агентства лесного хозяйства «Содержание специальных объектов по иным непрограммным мероприятиям в рамках непрограммного направления деятельности «Реализация функций иных федеральных органов государственной власти» (Закупка товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд)».

Каким непрограммным мероприятиям, а где основание для бюджетных расходов?

Так можно записать все, что угодно.

Пример расходов по линии Минкультуры России: «Субсидии на реализацию мероприятий федеральной целевой программы «Культура России (2012 - 2018 годы)» государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013 - 2020 годы (Межбюджетные трансферты).

Расходы кодируются 07 разделом и 02 подразделом бюджетной классификации.

Каким учреждениям направляются эти субсидии?

Пример расходов по линии Минстроя России: «Премии в области литературы и искусства, образования, печатных средств массовой информации, науки и техники и иные поощрения за особые заслуги перед государством в рамках подпрограммы «Фундаментальные научные исследования» государственной программы Российской Федерации «Развитие науки и технологий» на 2013 - 2020 годы (Предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям).

Расходы кодируются 01 разделом и 10 подразделом бюджетной классификации.

А вот выписка из приказа по бюджетной классификации: «По подразделу 0110 «Фундаментальные исследования» подлежат отражению расходы, связанные с проведением фундаментальных научных исследований в соответствии с законодательством Российской Федерации о науке и научно-технической деятельности».

Какова связь Минстроя с премиями в области литературы???

Сравним два раздела кодов расходов по линии Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Расходы по линии Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (первая строка): «Расходы на обеспечение функций государственных органов, в том числе территориальных органов, в рамках подпрограммы «Обеспечение и управление» государственной программы Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» (Закупка товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд).

Расходы кодируются 04 разделом и 11 подразделом бюджетной классификации. По подразделу 0411 «Прикладные научные исследования в области национальной экономики» подлежат отражению расходы на обеспечение деятельности учреждений, осуществляющих прикладные исследования и научные разработки в сфере национальной экономики, а также расходы на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ в различных отраслях экономики.

Расходы по линии Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (первая строка): «Расходы на выплаты по оплате труда работников государственных органов в рамках подпрограммы «Организация и осуществление контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» (Расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными (муниципальными) органами, казенными учреждениями, органами управления государственными внебюджетными фондами).

Расходы кодируются 01 разделом и 06 подразделом бюджетной классификации.

Почему в приведенных ведомствах расходы имеют разное кодирование по кодам разделов?

А вот пример по линии Счетной палаты Российской Федерации: «Расходы на выплаты по оплате труда работников государственных органов по непрограммному направлению расходов «Обеспечение деятельности Счетной палаты» в рамках непрограммного направления деятельности «Счетная палата Российской Федерации» (Расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными (муниципальными) органами, казенными учреждениями, органами управления государственными внебюджетными фондами)».

Расходы кодируются 01 разделом и 06 подразделом бюджетной классификации.

Странной является формулировка: «…по непрограммному направлению расходов «Обеспечение деятельности Счетной палаты» в рамках непрограммного направления деятельности «Счетная палата Российской Федерации».

Возникает только одна ассоциация: финансирование деятельности Счетной палаты Российской Федерации является незаконным.

А на самом деле основанием для деятельности Счетной платы Российской Федерации – расходным обязательством является Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

А вот формулировка наименования бюджетного ассигнования в редакции Бюджетного кодекса РФ, статья 69.1: «обеспечение выполнения функций казенных учреждений, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ) физическим и (или) юридическим лицам».

Формулировка же, представленная как наименование бюджетного ассигнования, «(Расходы на выплаты персоналу…» взята из бюджетной классификации видов расходов: «100 Расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными (муниципальными) органами, казенными учреждениями, органами управления государственными внебюджетными фондами».

Получается, что в расходной части бюджета снова нет бюджетных ассигнований. А если их нет, значит, они и не рассчитываются.

Складывается такой вывод, что Минфин России превратило бюджетную классификацию в некий жупел, теперь же в такой жупел превратились целевые программы.

С переходом на программный бюджет ничего не изменилось, положение дел только усугубилось. Программы являются нормативной правовой базой, выстроенной Правительством Российской Федерации параллельно действующему законодательству, при полном или частичном игнорировании последнего. Но если федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации  опираются в ходе их исполнения на иерархию органов исполнительной власти, как механизм такого исполнений, то механизма исполнения программ нет.   

Таким образом, преклонение перед жупелом фактически привело к хаосу в Бюджетной системе РФ, к хаосу в государственном и муниципальном управлении в Российской Федерации.

Не понятна позиция федеральных органов власти. Видимо, для них таким жупелом стало Министерство финансов Российской Федерации.

В связи с изложенным мною предлагается:

Провести  заседание Государственного совета Российской Федерации с повесткой дня:  «О проблемах в бюджетной системе Российской Федерации и путях ее решения».
Привести в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации законодательство  Российской Федерации, законодательство субъектов РФ и нормативную правовую базу муниципальных образований.
Решить кадровые вопросы в отношении работников Правительства Российской Федерации, допустивших такое состояние дел в бюджетной системе России.

4. Провести реорганизацию Минфина России с выделением в самостоятельные федеральные ведомства казначейства и налоговой службы.

5. Провести обучение работников финансовых органов России по вопросам составления проектов бюджетов бюджетной системы России на 2016 год и плановый период.

  Доктор военных наук профессор Чернышов Михаил Михайлович

Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован