16 января 2008
4445

А.И.ТАТАРКИН: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Уважаемые коллеги!

Проблема, которая вынесена сегодня на обсуждение Общего собрания Отделения общественных наук, хотя вроде бы малозначительна на первый взгляд (это самый низкий уровень управления), мне кажется, одна из самых больных проблем всего нашего социально-экономического и общественного развития.

Прежде чем говорить по существу своего выступления, я бы хотел напомнить в этой аудитории, что умные люди говорили, что право, как и государственная власть, трояким образом влияет на социально-экономическое и общественное развитие. Оно может содействовать этому развитию, оно может сдерживать это развитие и в определенных случаях может ставить препоны этому социально-экономическому и общественному развитию.

Мне кажется, что сегодня мы с вами обсуждаем проблему, которая касается того, как государственная власть через право может влиять на социально-экономическое и общественное развитие на примере отношения к развитию местного самоуправления. Я считаю, что в этом зале мы редко напоминаем друг другу о том, что власть трояким образом может влиять на общественное развитие.

В своем выступлении я хотел бы остановиться на трех вопросах.

Большинство проблем взаимоотношения государственной власти с местными органами власти связано со слабой теоретической, теоретико-методологической проработкой проблемы такого феномена, которым является местное самоуправление.

В этом отношении я полностью разделаю позицию, которая здесь высказывалась, что теоретические юристы, экономисты, социологи и политологи должны обратить очень серьезное внимание на теоретические аспекты этой проблемы.

Вторая группа проблем, которые я хотел бы поставить, - предложения по организационно-экономическому совершенствованию местного самоуправления с учетом высказанных теоретических рекомендаций и предложений, особенно - в части совершенствования, уточнения и развития 131-го закона "О местном самоуправлении".

Я считаю, что здесь казус правовых, экономических и социальных нестыковок больше, чем в каком-либо другом законе, посвященном другим аспектам общественного развития.

Третье - некоторые предложения редакционного характера по 131-му закону.

В своем выступлении я опираюсь на те исследования, которые проводились в Институте экономики Уральского отделения РАН совместно с С.М.Киричуком. Мы с ним очень тесно работали, когда он возглавлял один из органов местного самоуправления в Уральском федеральном округе. Мы проводили социологические исследования, отслеживали эти процессы при принятии и обсуждении основных положений реформы местного самоуправления. Мы издали несколько книг, по крайней мере - последний двухтомник по модернизации местного самоуправления. Поэтому то, что я хочу сказать, опирается не просто на предложения научных сотрудников Института экономики УрО РАН, но это большая, кропотливая экспериментальная работа, которая получила свое освещение в публикациях.

Первая проблема. Я считаю, что нам надо определиться с теоретическими основами, на базе которых должно развиваться местное самоуправление в Российской Федерации. По крайней мере сегодня, судя по 131-му закону, в этом законе нашли воплощение все теоретические положения, все теории, которые касались местного самоуправления. Получился такой теоретический "винегрет" из теории в этом законе.

Какие теории здесь представлены? Теория свободной общины. Г.Аренс, О.Гирке, Н.Гербер считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным, как права и свободы человека; что в связи с этим государство не имеет право вмешиваться в дела в дела местных органов власти.

Одно из направлений этой теории это общественно-хозяйственная теория, которую достаточно активно поддерживали представители российской экономической и правовой науки. В частности В. Лешков, А.Васильчиков считали, что местные органы власти это как особая форма власти, которая больше занимается хозяйственными делами, поэтому больше относится к таким сферам регулирования как предпринимательство.

Вторая теория - государственная теория. Очень активно эту теорию пропагандировали и развивали российские ученые, в частности Н.Лазаревский, А.Градовский, В.Безобразов и некоторые другие. Она в определенной степени стала той основой, на базе которой формировался 131-ый закон, хотя определенную дань моде отдавали первой теории - теории свободной общины, которая стала основой европейской хартии местного самоуправления.

Я не буду цитировать представителей этой школы, хотя мне казалось, что наиболее яркое, наиболее интересное направление - государственная теория местного самоуправления - было озвучено известным немецким юристом Г.Елленеком: самоуправление - есть государственное управление через посредство лиц, которые не являются профессиональными государственными служащими, и в основном проживают на территории местного сообщества. По крайней мере, это что-то более близкое к тому, о чем в принципе можно говорить.

Наша позиция, что мы должны здесь разумно определиться, и этот разум предполагает, исходя из Конституции, из правовой и хозяйственной практики, которая у нас существует, что подход к местному самоуправлению должен быть двояким: это государственная или общественно-государственная форма управления.

Да, община это особый орган, в котором население непосредственно решает свои вопросы жизнеобеспечения. И круг этих вопросов, определенных Конституцией или законом, должен выполняться самостоятельно гражданами. Но ведь эта структура еще наделяется государственными функциями. Даже эти хозяйственные местные функции не могут выделяться из функции государственного управления. Они тоже должны получить закрепление и определенным образом обеспечиваться финансированием через налоги или через какие-то другие каналы.

Поэтому в части разработки теории, я считаю, определение теории местного самоуправления, основанной на интеграции, соединении общины и государственного подхода, должно осуществляться. Валерий Леонидович, я считаю, что этому вопросу нам надо более серьезное внимание уделить, потому что местное самоуправление это та структура, где общественные, государственные "болезни" проявляются наиболее ярко.

Вторая проблема, которая вытекает из первой. - Следует отказаться от постепенно закрепляемого в научной литературе по экономическим и правовым вопросам мнения, согласно которому органы местного самоуправления как бы полностью отделены от государства и государство по закону не несет ответственности за дела органов местного самоуправления.

Я сошлюсь на статью 12 Конституции РФ, в которой сказано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Из этого делается вывод, что государство не несет ответственности за последствия и за то, что происходит в органах местного самоуправления. Редакционно, по логике и по смыслу что-то здесь не так. Действительно, круг полномочий органов местного самоуправления очень широк. Они за все в ответе, но правильным ли является соображение, согласно которому органы государственной власти отодвинуты от решения местных вопросов и не должны их ни регулировать, ни содействовать их решению и т.д.? Тем более что в статье 12 Конституции, где говорится о невхождении органов местного самоуправления в органы государственной власти, сказано другое, а именно: местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.... То есть, полномочия определяет государство либо законом, либо Конституцией, либо каким-то другим правовым актом. Наверное, в каком-то смысле здесь есть и определенная и редакционная, и смысловая, и логическая погрешность.

35

Ее надо, наверное, продумать, чтобы в очередной раз не создавать такого двойственного впечатления, а более обдуманно согласовать и решить.

Третья проблема. Необходимо определиться с предназначением местного самоуправления в России.

Другими словами, при решении вопроса совершенствования действующего Федерального закона No 131 следует ясно, по крайней мере, представлять, для чего в нашей стране развивается местное самоуправление. Если оно развивается как одно из направлений демократизации, наверное, нам надо подбирать и определять те механизмы, которые содействовали бы развитию демократизации через местное самоуправление. Если же в это закладывается другое понятие, связанное с модернизацией органов местного самоуправления для ускоренного устойчивого социально-экономического и всего общественного развития, то и механизмы должны быть другими, и правовой режим этого уровня власти должен быть другим, и многие аспекты - правовые и экономические - должны решаться совершенно по-другому, а не так, как они записаны в этом законе.

В-четвертых, экономической и юридической науке надо более четко прописать отличие законодательного воплощаемого в России местного самоуправления от государственного управления.

Приводимые в статье 1 Федерального закона No 131 характеристики местного самоуправления не дают такого понимания, не подчеркивают особенности местного органа власти, которая осуществляется народом или непосредственно, или через местные органы власти. А что, разве государственная власть не осуществляется народом самостоятельно? Почитайте Конституцию. Да, высшим органом власти является народ, который непосредственно либо через органы государственной власти осуществляет и реализует свои полномочия. В чем разница? В чем особенность? В чем специфика? Ее нет, она теряется в этих общих словах, которые ничего конкретного в принципе не дают.

Наконец, пятая проблема. Я считаю, что хотя по счету это вроде бы и пятая проблема, но далеко не последняя. Нам надо четко определиться хотя бы для себя, для представителей науки и представителей власти, выявить и определить ту социальную основу развития местного самоуправления, которая, как умные люди говорили, что только та идея может стать движущей силой, которая овладевает массами. А для того, чтобы она овладела массами, мы должны выделить те социальные группы, на которые может опираться местное самоуправление, которые заинтересованы в развитии местного самоуправления. Мы проводили опросы, и вы знаете, врачи, учителя, служащие местных органов власти - бюджетники - им в принципе совершенно все равно, за счет чего, из какого бюджета они получают заработную плату. Главное - вовремя и достойно платить, а кто будет платить, их не интересует. И частные структуры, которые функционируют на территории местных органов власти, - это их тоже совершенно не волнует. Их волнует только то, чтобы условия, инфраструктура и многое другое, что содействует развитию частного бизнеса, не препятствовали развитию их бизнеса.

Кто заинтересован? Оказывается, очень маленький слой проживающих на территории местных сообществ людей заинтересован в развитии местного самоуправления. Это чиновники местных органов власти, и пока больше социальных групп, заинтересованных в развитии местного самоуправления, нам обнаружить не удалось. А без социальной базы, социальной основы, мне кажется, разговоры о развитии местного самоуправления ничего, кроме траты слов, не дают.

И вторая группа вопросов - предложения по организационно-экономическому совершенствованию местного самоуправления с учетом высказанных теоретических предложений.

Мне кажется, здесь несколько положений, которые я тезисно пробегу.

1. Необходимо отсечь крайности при наделении поселений правом осуществлять местное самоуправление.

Крупные города, города-миллионники. Не знаю, как считают присутствующие, но у меня лично душа не принимает, что город Екатеринбург является органом местного самоуправления. Здесь по крайней мере два обстоятельства я считаю очень важными. Все-таки органами местного самоуправления считаются те органы, которые доступны для населения, а когда в городе проживает 1 млн. 400 тыс. человек, скорее всего, это все-таки должна быть структура государственная, но уж никак не орган местного самоуправления. Наверное, тут есть проблема, над которой надо очень серьезно подумать. С другой стороны, давайте мы подумаем, а можно ли любое поселение считать полноценным органом местного самоуправления. До тысячи человек проживает - нужно формировать бюджет. В том материале, который привела комиссия, указано, что два человека избрали депутата органа местного самоуправления! Когда начинаешь разбираться, там всего-то жителей 50 человек, из них имеющих право голоса - 20 человек, а пришедших на выборы и того меньше.

Давайте не будем из серьезной проблемы делать такие вот, честно говоря, смешные казусы. Наверное, в этом отношении надо подумать, и подумать очень серьезно.

2. Следует вернуться к вопросам о взаимоотношениях органов местного самоуправления с предприятиями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, и закрепить их в Законе.

Тем не менее, в Законе сказано, что все органы и организации, расположенные на территории местного самоуправления, обязаны подчиняться и выполнять требования органов местного самоуправления. Этого не получается, и пока в Федеральном законе не будет прописана система взаимоотношений органа местного самоуправления и расположенного на его территории бизнеса, это положение не будет работать. Но с этим связана и другая проблема - проблема федерального навязывания органам местного самоуправления проводить приватизацию тех или иных объектов муниципальной собственности. Вы знаете, сегодня это очень большая проблема. Я не знаю, как Степан Михайлович на это смотрит, но те муниципалитеты, которые в свое время приватизировали и магазины, и многие другие муниципальные объекты, без дотаций, без субсидий они не в состоянии развивать и решать даже элементарные насущные вопросы.

3. Необходимо определиться с возможностями некоторых поселений полноценно исполнять вопросы местного значения.

Здесь существуют чисто редакционные, но и какие-то теоретические проблемы.

Допустим, в соответствии со статьей 14 Федерального закона, к вопросам местного значения поселения относятся 32 позиции, в том числе, например, такие:

"организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом".

Давайте хотя бы мысленно представим: а каждое ли муниципальное образование в состоянии выполнить эти задачи? Нет, конечно.

Вот пункт 20 этой статьи 14: "утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений...". Использованы слова, которые во многих поселениях ни один человек разъяснить не может, а не только реализовать.

Я бы мог продолжить и по 32-му пункту - Осуществление муниципального лесного контроля и надзора, хотя леса к органам местной власти никакого отношения не имеют.

Четвертая проблема - формирование бюджета. Я считаю, что нам конец-то надо определиться, как формировать бюджеты. Здесь Сергей Дмитриевич и Талия Ярулловна говорили о том, что на 60 процентов в лучшем случае бюджеты муниципалитетов формируются. Если кого-то будет интересовать, давайте посмотрим: на какую сумму не покрываются потребности местных органов власти и какова сумма Стабилизационного фонда. И окажется, что Стабилизационный фонд формируется по существу за счет тех денег, которые не доходят до местных органов власти. Я думаю, что здесь есть над чем подумать.

Можно и других вопросов касаться, но последнее из предложений.

Я считаю, что на уровне федерального закона надо очень серьезно продумать и поставить вопрос о необходимости, об обязанности органов местного самоуправления разрабатывать стратегические планы развития местных поселений и местных органов власти. Без стратегического плана вхождение в рыночные отношения, без стратегии социально-экономического поведения органов местного самоуправления мы получаем увеличивающееся число депрессивных территорий, и ничего больше.

Мне кажется, что это очень серьезная проблема, которая должна очень серьезно решаться на федеральном и областном уровне.

И последнее, о чем я хотел бы сказать в своем выступлении, - это некоторые предложения редакционного характера.

Когда мы обсуждали, о чем говорить на этом высоком собрании, меня просили озвучить два момента к 131-му закону. Мне кажется, что здесь надо прислушаться к мнению сотрудников нашего института, которые занимались этой проблемой.

Первый момент. В контексте пункта 2 статьи 1-ой федерального закона слово решение не имеет четкой определенности. Почти все руководители местных органов власти считают, что здесь надо конкретизировать. Я готов в рабочем порядке это передать, но такой вопрос стоит.

В статье 14 при перечислении вопросов местного значения в пункте 5 указывается, что к таковым относятся: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселений, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Я могу медленно зачитать, но уверяю вас, что 99,9 процентов слушающих и читающих ничего из этой формулировки не поймут Я не знаю, для чего такие формулировки пишутся, и потом надо же понимать, что далеко не каждый муниципальный уровень может осуществлять дорожную деятельность. Это первое.

Второй момент. Дороги у нас - это действительно чисто российская проблема. Они всегда были национальной проблемой и остаются. Но даже в прежние времена чиновный люд не додумался бы до таких мудреных формулировок. Мне кажется, надо уважать и себя, и людей, для которых эти законы готовятся. Спасибо. (Аплодисменты)

16 января 2008 года

http://www.duma.gov.ru/localcom/docs/materialy/ran-oon_2008-01-16.htm#tatarkin
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован